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| 徐遵慈 |
徐遵慈：台湾一度受惠于中美对抗及国际经贸环境变化
我主要做经济研究，所以我从比较经济的角度来谈今天的题目。刚刚包老师讲了一些比较大的方向，包括全球化的问题。全球化是不是已死，或者是不是新全球化，我看现在另外一个名词是大陆在推动的“再全球化”，但意思是一样的，就是旧的全球化已死，现在有一个新的全球化出来。至于贸易保护主义，大家认为美国这几年，事实上美国跟欧盟这些大国开始推动的保护主义跟过去的保护主义也不一样，它不只是贸易保护主义，它是要发展自己的产业，它是一个产业保护主义。所以现在保护主义的范围和手段跟过去不一样，这是近几年发生的一个非常大的变化。
时序上，我想大概分成两阶段，第一个阶段从川普上台2017年到2022年的8月，佩洛西访台之前，是一个阶段；然后2022年8月到现在是另外一个阶段，这两个阶段可以看台湾的整个经济的地位。
第一个是2017年之后这段时间，不管是美中的贸易对抗，美国对中国实施关税战，或者是一系列科技的竞争、出口管制，再加上2020年开始的新冠疫情，造成了全球供应链的断链问题，让所有的国家都担心这样的情况会发生，所以各个国家开始采取自己的一些应对措施，包括欧盟，他们叫做开放性战略自主，或者是美国等检视他们自己对外或对单一国家——当然指的就是对中国大陆的经济依赖或者是贸易依赖的程度。这些国家大概都有他们自己的一些经济上面的战略，这些战略非常一致的是，把过去认为非传统安全的经济安全议题，现在全部提升为国家安全议题。尤其是川普上台后，第一份国安报告里面开宗明义就讲“经济安全就是国家安全”。所以现在经济安全对大部分国家来讲，都已经直接放到国家安全的位阶，所以都有一些相关的战略出来。再加上2022年初开始的俄乌战争，导致能源粮食的危机等等。所以从2017年开始的一系列国际重大事件，都造成了非常大的国际经贸环境的改变，及供应链的变革等等。
从现在来看，如果说2017年出台，然后2018年是美中关税战开始实施的day 1的话，距今大概是5、6年的时间。我们回头去看台湾很多的分析跟数据大概都认为，在这一波美中对抗或者是这些供应链转移里面，台湾是非常少数的受惠者，确实是因为美中对抗的关系，台湾对大陆的投资慢慢分散出去很多，台商的投资回到台湾，有些外商现在把台湾看成是一个更重要的位置，因为美国或西方世界对台湾的不管半导体或是科技产品的信任度更高，也造成台湾过去这几年对美出口持续上升，或者认为台湾的战略地位重要，所以不管是各个国家或者是跨国企业都愿意增加跟台湾合作的比例。
从这个角度来看，台湾是这一波美中对抗之下经济上的受惠者，另一个受惠者是越南。但关键是台湾这个受惠能够维持多久：它是能够直接长期受惠、内化成台湾经济的一个长期的动力，还是只是暂时的转移现象？从过去几年台湾经济的成长来看：2020年全世界大部分国家都是负成长的时候，台湾还是正成长；2021年表现得很好；2022年也不错。但是中经院做景气预测，事实上从去年上半年开始，我们景气预测的团队就已经预测到台湾在去年下半年开始就会面临经济成长趋缓的情况。所以最近看到的数字，不管是我们今年的GDP要下修，或者是我们的出口连续几月持平，甚至是外销的订单减少，大概也都反映到美中贸易战对台湾带来的好处正在递减，这是一个不争的事实。到了去年8月佩洛西访台及大陆环台军演之后，台湾之前承受到的一系列好处，开始出现非常大的转变。
佩洛西访台及大陆环台军演后
台湾之前承受的系列好处出现大的转变
过去大部分的分析，如果是以企业的角度来看，都认为两岸关系虽然紧张，但是不至于发生武攻或者是实质的军事冲突。即使是现在，大部分的国际企业如果对台湾或对两岸稍微瞭解的话，也不认为短期内会有实质上的军事冲突。但是去年8月4天实质上包围台湾的情况，让非常多的台湾企业跟跨国企业认为，即使没有具体的武装冲突，但如果大陆实质封锁台湾的话，会造成台湾对外的海空运输中断，这些跨国企业或是台商对台湾的对外贸易是高度依赖的，去年是4天，如果未来持续到8天，甚至到1个月，等于是高度依赖台湾的这些供应会完全中断。所以这样的事件，对整个企业界发出了非常大的警讯。
我在去年8月对一些大企业的高阶主管的演讲里面，我都会问，在军演之后，你们的客户有没有跟你们沟通、希望你们针对未来类似的状况做一个应变的规划，也即有没有Plan B？几乎所有的企业都承认他们的客户要求要做一个Plan B，就是说未来如果类似的军演再发生，实际上包围了台湾，在台湾的海陆空等等运输都中断的时候，你对客户的供货不能从台湾出去，那么你要从哪里出去？也就是说你要多元化你的供应。对于台商来讲，如果主要的生产基地是在台湾，但是为了能够在这些事情发生的时候，仍然可以维持对重要客户供货，就必须要在其他的地方，当然指的是中国大陆以外，如马来西亚或者是越南有另外一个Plan B的地方可以紧急供货。对台商和外商来讲，如果过去主要是依赖台湾的厂商提供主要的产品，那么他们就会要求台湾这些厂商要有海外的生产基地，或者是另外去寻找在台湾以外的厂商，作为发生事情甚至台湾供应链中断时候的供应基地。所以去年8月之后，确实台湾大部分的工厂都面临到这样一个问题。
从数据来看，美中贸易战初期，2019、2020年台湾对中国大陆产品出口之所以大量增加，因为要囤货，它可能要两倍、三倍增加库存，所以这属于不正常情况下的贸易，这样的效应在过去这两三年已经慢慢淡化。因此台湾的出口动能、外销订单，确实是慢慢在往下，再加上佩洛西访台、环台军演之后，企业界都开始思考是不是要有一个紧急应变或者是备用基地这样的计画。
另外一个就是台积电或者台湾半导体的问题，大概在去年上半年之前，大部分台湾人都很骄傲地认为全世界终于看到台湾，因为全世界生产的晶片75%在台湾，尤其是92%的先进晶片是在台湾生产的，另外8%是在韩国生产。台湾半导体的设计，排名是全球第二，半导体的生产跟半导体的封装，台湾都是全球第一。所以在去年上半年之前，全世界的媒体都关注到台湾是一个半导体科技岛。
但是去年下半年开始，我们慢慢发现风向转变。本来美国非常努力邀请台积电过去，但是美国的商务部长、财政部长，从去年下半年开始，非常多次在各种各样的场合里面说，过度依赖台积电对美国来讲是非常危险的事情；甚至去年8月环台军演之后，美国的财政部长在对美商做公开演讲的时候说，你们应该评估在台湾投资的风险等等，那也就表示这是一个重大的台湾地位的变化。其实在过去的半年，去年下半年到现在有一个比较大的变化，也就是让我们担心的是美中贸易战或是美中对抗，台湾之前的几年是比较属于受惠的角色，包括我们的出口，我们吸收到的投资，还有美国对台湾的重视，连带的其他国家对台湾的重视是非常明显的增加。可是去年下半年之后，因为整个政经情势改变，让很多国家看待台湾，除了包老师刚刚讲的战略地位提升之外，也认为台湾的风险增加，风险增加对这些国家来讲，必须要有Plan B。所以这是大概的情势，是第一点我要讲的。
欧美经济衰退或停滞
中国经济快速复苏吸引力大
第二点，国际组织等又开始做国际经济展望，下修了2023年全球的经济成长，主要的国家包括欧盟、美国，今年就算不是衰退，也是停滞成长的状况，但中国大陆虽然历经了非常多问题，尤其是去年的封城等等，但是去年下半年中国大陆开放国境之后，一些贸易投资及观光客出国又活跃起来。亚洲开发银行刚刚发布的亚洲经济展望，里面提到了一个就是中国大陆开放边境之后的外溢效果，每个国家都期待中国大陆开放边境之后的外溢效果能够发挥在他们身上，包括能够到他们国家投资，然后能够跟他们的国家加强贸易，观光客能够到这些国家。
事实上过去这一年，中国大陆开始慢慢发展其之前的疫苗外交，最近大陆做了非常大的动作，包括上海合作组织，包括跟中东修好，包括跟很多东南亚国家，把战略伙伴关系提升到全面战略伙伴关系。上海合作组织方面，最近也陆陆续续吸收了很多新的成员。过去是美国主导国际合作，现在看起来中国开始找一些想法接近、或者是以经济发展为主、或者是不愿意选边站的国家，然后以经济或者安全的议题，把这些国家做一个集团化的策略，现在慢慢有一些效果出来。虽然说它的整体影响力、整个经济规模等，还有非常大的差距，但已经产生非常多的回响。尤其是去年1月1日RCEP生效，今年2月菲律宾完成了批准，预计4、5月的时候就会生效，等于是15个国家全部都已经生效，这对于很多的国际FTA来讲是完成了不可能的任务，因为CPTPP是更早签署，但是到现在还有国家没完成批准，所以很多国家看好RCEP在经济复苏上发挥的效果。所以现在这些国家对于跟中国加强经济合作等等的期待更高，主要也是这些国家在疫情之后，经济必须要快速地复苏，必须要有更多的观光客、更多的投资，尤其是新冠疫情之后，再加上俄乌战争，造成这些国家内部很多的问题，通膨、失业率等等，所以现在中国大陆的经济吸引了更多周边国家。
美国经济上对抗中国的做法效果存疑
从这个角度来看，美国从川普到拜登，一系列的战略调整，或者是要把供应链拉回到美国的策略，到底对美国发挥了什么样的效果？如果我们去比较川普跟拜登对中国的做法，大概有几个不同：
川普最在乎的是贸易均衡，也就是最在意改善逆差，要求中国一定要跟美国多买产品，买得越多越好，所以第一阶段协议签署之后，要求中国在两年内对美国采购多少的金额等等；然后他非常在意要增加中国产品卖到美国的成本，所以课征了301的关税。但是这样的策略，并没有看到明显的效果，因为事实上美国对全世界的进口还是大量的在增加。川普的另外一个最重要的策略就是回流，就是把工作机会就业机会带回美国，所以川普要求美商把在中国的供应链拉回美国。这是川普的作为，如果他可以施政两任的话，会不会发挥效果不知道，但是他只施政4年，现在来看，很显然他的政策并没有发挥效果。
拜登上台之后调整政策，首先贸易失衡或贸易逆差不再是关切的要点，所以大家很少看到拜登像川普那样一天到晚说中国对美国不公平贸易云云，他不再谈这些东西。事实上去年佩洛西访台之前有一段时间，拜登政府很认真地在讨论美国的通货膨胀这么高，是不是要取消一些对中国大陆的301关税，让美国的消费者可以买到比较低价格的产品，能够舒缓一下美国消费者对于通货膨胀的压力，但是后来发生了8月访台的事情之后，就没有再讨论这个问题。所以拜登考虑的是所谓的战略性对抗。
战略性的对抗，最清楚的就是拜登所公布的几个重要的关键产业，必须去跟中国竞争、减低中国发展、延后中国发展的速度。第一个是半导体；第二个是电动车，尤其是电动车里面的晶片；第三个是有关药品、原料药等等；第四个是关键的矿物，指的是稀土、锂矿等等。这4个领域是美国公布战略性报告之后，它identify美国竟然高度依赖来自中国对这些类别产品的供应，所以才会看到拜登一系列的政策都希望在美国建立半导体，在美国建立电动车的电池供应等等，这是拜登看重的东西。
拜登也确实邀请了台积电或者是韩国的三星、SK到美国去设厂，也邀请了很多大厂到美国建立电动车电池有关的工厂。至少在第一个阶段看起来是成功的，而且美国的国会也通过了《晶片法》等等，看起来确实有一些重要的投资宣誓，但这些投资未来是不是真的能够顺利生产，然后降低美国必须要从中国进口的依赖程度，目前还不知道。
台积电去年年底非常盛大地举办了在美国的上机典礼，台积电也宣布了第二阶段的在美投资。可是现在传出来，不管是台积电或者是其他的大厂，在美国遭遇一些问题，包括最近的《晶片法》细节公布之后，台积电在抱怨，韩国内部也有讨论，很多韩国的专家都认为《晶片法》其实对申请奖助者是不利的，所以韩国的专家也呼吁韩国的厂商不要去申请这样子的晶片补助。现在《晶片法》或者是拜登的政策，其实是到了一个关键时刻，从数据上看，现在还完全不知道效果如何，因为这些大厂的投资都是要到明年才会正式量产。
从川普到拜登，念兹在兹要推动的一些经济上面对抗中国的政策，虽然之前有一些大型的投资案宣布等等，但现在是不是能够发挥效果，还要一段时间，而且即使这些厂都顺利生产，对于美国所需要的晶片来讲，其实也只是提供非常少的部分，并没有办法供应美国所需要的所有晶片。更何况台积电即使在美国的本土可以生产先进晶片，如果明年可以顺利生产，是第一次在美国的本土有先进制程的晶片生产，但是到目前为止在美国的本土还没有先进的封装。也就是说，台积电生产之后，这些晶片要送到亚洲封装之后再送回美国，这件事情现在美国自己也发现有很大的问题。所以他们内部应该会有非常多的讨论，不然如果完整的供应链中只有生产的部分在美国，后端的部分还要再回到亚洲，是一个很大的问题。
另外拜登提出来的几个重要倡议，包括印太战略下面的IPEF，叫做印太经济架构，大家也记得那时候包括美国有14个国家，我那时候在华府蹲点，我说为什么是这14个国家，连斐济都算进去，回答我的专家说他们也不知道，但是至少输人不输阵。RCEP有15国，而IPEF的国家组成很奇怪，有东南亚，有南亚，还有斐济等等。IPEF虽然已经进入实质谈判，但是到目前为止参与IPEF的国家还是认为美国在IPEF下面没有提供实质的好处，因为它没有包括市场准入，没有包括关税的优惠，所以这些国家对参与IPEF其实也是半推半就，且战且走，未来是不是能够发挥效果？如果跟RCEP或者跟CPTPP比较，因为它不是FTA，所以顶多就是凝聚这些国家在一些贸易规则上面采取共同的政策而已，并没有办法发挥到更进一步的经贸合作。这是第二点。
台湾的当务之急是什么？
第三点，回到台湾。从2017、2018年到现在，台湾的经济发展在面临这么大的国际局势改变以及自己内部的政策之下，当务之急最大的挑战是什么？
第一个，台湾跟韩国、东南亚国家一样，过去几十年全球化还有贸易自由化，台湾是一个非常重要的受惠者。如果没有各国的关税陆续降低，各国在WTO架构之下陆续推动贸易自由化，还有全球化让我们可以集中资源依据比较利益的原则，或者是成本的效益去发展经济，如果没有这样一个全球化的大环境，台湾不可能发展到今天。所以过去这几年不管是用“自由化已死”或者是用别的说法来形容，确实现在跟过去的情况不一样。对厂商来讲，现在必须要在更多的国家或大洲设立供应链。过去可能在中国大陆设立一个工厂，这个工厂发挥了最大的经济规模效益之后，可以出口到全世界，但现在这样的模式已经行不通了，所以才会陆续衍生了区域化、短链化或者是回流、近岸外包等等这样的趋势。这样的趋势虽然对厂商来讲，是一个分散风险的政策，但是也表示必须花费更大的资源去做更多的投资。所以对于大部分的大厂来讲，是一个非常大的负担，对台湾更是非常吃力，因为我们过去熟悉的投资环境是中国大陆是东南亚，但是现在因为必须要区域化，必须要全球布局，台湾的厂商很多被迫要到拉丁美洲，甚至被迫要到非洲、到南亚去布局，对于台商是一个比较吃力的调整。
第二是对于台湾的中小企业，因为大型的厂商配合客户，可能必须从中国大陆移出到越南设厂，到印度设厂，到拉丁美洲设厂，可是中小型的企业可能就没有这样的条件。所以对于台湾来讲，过去这段时间，很多大型企业很辛苦，中小型的企业也很辛苦，尤其是台湾的政治环境其实是没有相关的网路或者是一些协助可以提供给厂商，这是对于厂商比较艰苦的地方。所以厂商的海外布局越来越重要，但是对于厂商来讲，是非常大的成本负担。然后是美中的对抗，对于各国来讲，是不是要选边站？对于企业来讲，如果可以选的话，他们不会选边站，因为所有的企业都是同时要去拥抱他们最大的市场；对大部分的台湾的厂商，美国跟中国大陆不是第一大就是第二大的市场，所以当然希望两边兼顾。台湾的厂商怎么样能够在美国跟中国都获得好处，这是台湾厂商想要争取的东西。但很多时候不见得如此，过去这两三年美中关系生变，对于很多的台商来讲是一个非常敏感的议题，两岸关系也是一个非常敏感的议题。所以包括台积电或是很多的企业，现在政治学、国际政治学、地缘政治学变成是他们必须要去修的功课。台湾去年有一个针对台湾的CEO做的调查报告显示，现在台湾的CEO都认为对他们来讲最大的隐忧就是地缘政治问题，而不是经济的问题。这是一个很重要的讯息，只是很可惜目前为止针对这些厂商的顾虑，不管是大厂小厂，并没有一个比较有效的政策去处理，或者是去协助这些厂商在这么复杂而且是敏感对立的环境之下，怎样做抉择。
即使如此，台湾对中国大陆的市场依赖，如果从出口比例来看，现在还是42%，短期内可能也很难降到40%以下；对美国的出口，在过去的两三年，从过去大概是8-9%，已经增加到13-14%，所以现在中国是第一大市场，美国是第二大市场。从投资来讲，现在中国大陆是最大的投资市场，过去两三年对美国的新东向，对美国的投资也快速增加，所以美国是我们的第二大投资国。所以中国大陆跟美国，第一大、第二大市场跟第一大、第二大的投资目的市场，厂商当然希望两边兼顾，所以怎样避免让台美关系或者两岸关系，或者是台美中这些政治关系影响到企业的营运，是当务之急，这是第二点。
第三，不管是马政府、蔡政府或是更早的陈水扁等等，都知道台湾经济结构的当务之急就是要多元化。但是过去这几年，我们对单一产业的依赖越来越高，尤其是半导体，一方面说它是护国神山，但是另一方面，过去几年又因为半导体的全球市场需求大增，半导体是台湾的GDP跟台湾的出口，以及台湾内部投资，能够持续增加的非常关键的因素，导致我们现在对半导体的依赖更深。对于半导体以外的产业，现在虽然有一些看起来是冒出头的新兴产业，不管是AI或者是生技等等，但其重要性与未来的发展还是很大的问号。
其实有时候国外的媒体可以嗅到很多东西，现在很多国外媒体在访问我们的时候说，半导体之后，台湾下一个产业是什么？其实已经隐含他们看到台湾的半导体发展到了一个极限、瓶颈，所以他们大部分都会问下一个新兴发展的产业是什么。虽然政府提出了很多新兴产业，可是事实上从规模、从影响力讲，还看不出下一个明星或者下一个10年之后，足以跟半导体抗衡的产业是什么。所以这些大概都是过去这几年来整个国际政经情势，还有美中对抗的大环境之下，台湾从2022年8月之前是处于受惠的地位，2022年8月之后开始看到对抗对台湾的整体经济环境，还有整体的投资环境，造成负面影响。
旧的问题没有解决
新的问题不断出现
再回归到台湾的整个经济发展，过去这些年到现在，一些旧的问题还是没有解决，台湾的产业发展过度集中，然后水电五缺的问题，还有中小企业的发展，完全没有办法跟上国际化脚步的问题；旧的问题依旧没有解决，新的问题又不断出现，包括区域组织、区域经济整合，台湾还是没有办法参加CPTPP。因为如果台湾真的有机会被admitted（被接受申请案），放到议程上面去讨论，说要让台湾参与的话，涉及到更大的问题就是如果大陆、台湾都参加的话，两岸就要互相开放。现在台湾没有人讨论这件事，因为台湾之前只是ECFA加上这几百项早收清单就已经吵翻了天，未来假设两岸在CPTPP之下互相必须开放市场，而且CPTPP要求的是高标准的开放，也就是原则上要90-95%的开放，那么台湾如何面对大陆农产品准入等等？现在的政府积极推动要加入CPTPP，但是CPTPP真的通过我们的申请案之后，就必须要思考怎样解决未来在CPTPP之下必须跟大陆互相开放的议题，这件事兹事体大。所以我讲旧的问题没有解决，然后新的问题又不断发生，我觉得这些都是台湾在经济上面必须要去处理的重要的议题。
王昆义：徐教授很全面地讨论了经济问题，下一个产业是什么？今天有一则新闻，莫德纳说在2030年应该可以发展出癌症心血管疫苗，这可以得利多少人？昨天我去医院，看到那些癌症病人化疗真的很可怕，但台湾事实上疫苗都开发不出来。所以我相信蔡政府一直想要发展下一个明星产业，也是想从升级医疗做起，但恐怕很难赶得上西方国家。下面请廖雨诗讲。
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