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“顶层设计”克服中国改革的既得利益

http://www.CRNTT.com   2011-04-12 11:08:10

关键是再确立中央权威 　　那么如何促成政治和经济过程的再开放呢？这里确立中央的权威至为关键。尽管来自社会的压力非常重要，但从制度建设角度看，自下而上的社会压力，也必须通过中央权威来发生有效作用。就是说，有效的改革取决于是自上而下的改革议程和自下而上的改革动力的结合。 　　现在中央政府权威的流失不仅仅是因为强人政治已经成为过去，更是因为一些顶层结构性因素的变化，使得责任和权力出现不一致性。从中央层面看，政治局常委一直处于扩大之中，从1980年代的5人扩大到1990年代的7人，后来再扩大到9人。这是党内民主和集体领导所需，但同时也在增加协调的难度。把国事分解成各个不同的部门（或者口），专人负责，形成了实际上的国事方面的“劳动分工”。有分工，就要有协调。在分工缺少协调的情况下，就会出现很多负面的结果。 　　最近，中央层面就改革提出了“顶层设计”的新概念。提出这个概念主要反映了现在中国的改革缺失顶层设计的客观情况。实际上，“顶层设计”的目标不仅是要强化中央政府在设计改革过程中的作用，避免改革议程和过程的既得利益集团化，而且更需要中央政府协调改革的执行和实施。 　　那么如何实现“顶层设计”呢？这里可以结合其它国家的经验，考虑建立三个国家级别的委员会，即国家经济委员会、国家安全委员会和国家政治委员会。现在尽管也存在着各种领导小组，但这些小组都是虚体，非实体，主要协调各官僚机构的利益，没有实质性的制度意义。国家委员会则不同，其目的一方面是要在决策过程中吸收社会力量，而超越官僚体制利益（或者其它既得利益的利益），而在决策实施过程中又对各个相关的官僚机构进行协调，保证决策的实施。就是说，决策要回归其政治性，而官僚机构必须回归到其作为政策执行工具的角色。（应当指出的是，日本民主党曾经设想的改革就是要求政治家决策，而官僚体制回归其工具职能。） 国家级委员会统筹改革 　　设立国家安全委员会主要是国际关系和外交事务的决策与实施。这方面，笔者已经在本栏多次提到过，不再重复。 　　国家经济委员会可以协调国家的经济社会政策，很多国家都有此类协调机构。在美国称为总统经济委员会，是总统的经济决策班子。在中国，经济社会事务主要是由国务院负责，但是部门卷入过多，分工过细，决策往往体现的是官僚体制的利益，而非社会经济的整体利益。设立这样一个机构的实际需要早就体现出来了。朱熔基任总理时期所设立的国家经济与贸易委员会，现在的发展与改革委员会都是这种需要的体现。不过，无论是经贸委还是发改会，最终都演变成具体职能部门。这些机构设置的初衷是要负责设计改革，而最终演变成了一个具有深厚的自身利益的另外一个官僚机构。要这些机构设计改革的难度可想而知，诚如前审计长李金华所言，发改委本身必须是被改革的对象，要它设计改革，如何可能？

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